Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, (C.F.
80188230587) rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura
Generale dello Stato (C.F. 80224030587)
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uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro La Regione Autonoma della Sardegna, (C.F. 80002870923) in
persona del Presidente della Giunta pro tempore;
Per la declaratoria di incostituzionalita' degli artt. 3, comma
1, 17 comma 9, 18 commi 20 e 23 lett. c), 20 e 21 della legge della
Regione Sardegna n. 12 del 30 giugno 2011, pubblicata nel B.U.R. n.
20 del 5 luglio 2011, avente ad oggetto «Disposizioni nei vari
settori d'intervento», in relazione agli artt. 3, 4, 5 e 56 della
legge costituzionale n. 3 del 26 febbraio 1948 (Statuto speciale
della Regione Sardegna), nonche' in relazione all'artt. 3, 97 e 117,
comma secondo, lett. e), l) s) e comma terzo Cost.
1) La disposizione contenuta nell'articolo 3, comma 1 prevede che
«Ai sensi e per gli effetti dell'articolo 8 dello Statuto speciale,
cosi' come sostituito dal comma 834 dell'articolo 1 della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2006), ancorche' in assenza
dell'adeguamento delle relative norme di attuazione, a decorrere
dall'anno 2010, gli accertamenti delle compartecipazioni regionali ai
tributi erariali sono effettuati anche sulla base degli indicatori
disponibili relativi ai gettiti tributari».
Tale norma disciplina unilateralmente con legge regionale aspetti
demandati a norme di attuazione dello Statuto speciale di autonomia,
consentendo di derogare alle vigenti norme di attuazione
dell'articolo 8 dello Statuto Speciale di autonomia, contenute negli
articoli da 32 a 38 del d.P.R. n. 250/1949.
La richiamata norma regionale eccede quindi dalle competenze
statutarie di cui agli articoli 4 e 5 dello Statuto speciale di
autonomia (I.e. n. 3/1948), ponendosi altresi' in contrasto con
l'articolo 56 del medesimo Statuto speciale, che demanda ad una
Commissione paritetica composta da membri statali e regionali,
l'elaborazione delle norme di attuazione dello Statuto.
La particolare procedura prevista da una disposizione di rango
costituzionale quale il citato art. 56 dello Statuto rende le norme
di attuazione derogabili solo da fonti pari ordinate adottate con la
medesima procedura.
Codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte affermato che le norme di
attuazione degli Statuti Speciali «sono dotate di forza prevalente su
quella delle leggi ordinarie (sentenze nn. 213/1998, 160 del 1985 e
151 del 1972)» e che «i decreti legislativi di attuazione statutaria,
preceduti dalle proposte o dai pareri delle ricordate commissioni
paritetiche, sono espressione di una competenza separata e riservata»
(sent. n. 180/1980).
2) La disposizione contenuta nell'art. 17, comma 9 della legge in
esame prevede che, ai sensi dell'articolo 6, comma 9, del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili), l'installazione e esercizio di impianti di generazione
elettrica alimentati da biogas e biometano, sono assoggettati alla
procedura abilitativa semplificata solo per alcuni soggetti, ivi
indicati. Tale disposizione regionale contrasta con quanto previsto
dall'art. 6 del d.lgs. n. 28/2011, il quale prescrive che per
l'accesso alla procedura semplificata l'impianto non debba avere una
potenza massima superiore ad a 1 MW, senza prevedere tuttavia la
possibilita' di usufruire della procedura abilitativa semplificata
solo per determinati soggetti.
Inoltre, sempre l'art. 6, comma 9, d.lgs. 28/2011 dispone che «Le
Regioni e le Province autonome possono estendere la soglia di
applicazione della procedura di cui al comma 1 agli impianti di
potenza nominale fino ad 1 MW elettrico, definendo altresi' i casi in
cui, essendo previste autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di
competenza di amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e
l'esercizio dell'impianto e delle opere connesse sono assoggettate
all'autorizzazione unica di cui all'articolo 5».
Risulta chiaro, pero', che la disciplina nazionale prevede un
criterio di differenziazione delle procedure amministrative fondato
sulla diversa configurazione dell'impianto, non del soggetto
richiedente l'autorizzazione stessa.
A tal fine, la differenziazione tra procedure autorizzative
maggiormente gravose si legittima in ragione della tipologia piu'
complessa dell'impianto, come stabilito dall'art. 12 del d.lgs. n.
387/2003, dagli artt. 4 e ss. del d.lgs. 28/2011 e dalle linee guida
di cui al D.M. 10 settembre 2010.
E' opportuno premettere che la Regione Sardegna, ai sensi
dell'art. 4 primo comma lett. e) dello Statuto di autonomia. ha
competenza concorrente in materia di «produzione e distribuzione
dell'energia elettrica». Per tali motivi, il legislatore regionale,
prevedendo all'art. 17 comma 9 disposizioni in contrasto con la
normativa statale di riferimento, eccede dalla propria competenza
statutaria di cui al citato art. 4 dello Statuto di autonomia ed
invade la competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui all'art. 117, comma 2 lett.
s) della Costituzione in quanto, come ampiamente riconosciuto da
codesta Ecc.ma Corte, la promozione e lo sviluppo delle fonti
energetiche alternative rientra nella materia predetta.
3) La norma contenuta nell'articolo 18, comma 20, prevede che " i
soggetti di cui all'articolo 10 del decreto legislativo 4 dicembre
1997, n. 460 (Riordino della disciplina tributaria degli enti non
commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilita'
sociale), che intendono accedere all'esenzione IRAP ai sensi
dell'articolo 17, comma 5, della legge regionale 29 aprile 2003, n. 3
(legge finanziaria 2003), trasmettono alla direzione generale
dell'Assessorato regionale della programmazione, bilancio, credito e
assetto del territorio, entro i termini previsti per la presentazione
della dichiarazione dei redditi, una comunicazione con la quale
attestano di avere diritto all'esenzione. La mancata trasmissione
della comunicazione entro i termini previsti comporta la decadenza
dall'esenzione».
Tale previsione e' particolarmente restrittiva nei confronti
delle ONLUS della Sardegna ammesse a fruire dell'esenzione IRAP
prevista dall'articolo 17 comma 5 della l.r. 3/2003, in quanto appare
oltremodo eccessivo e in contrasto con la normativa statale prevedere
la decadenza dall'esenzione in caso di mancata comunicazione che
attesti il diritto a fruire di tale agevolazione.
La disposizione in esame impone a carico delle Onlus un
adempimento ulteriore rispetto a quello stabilito dalle norme statali
che disciplinano la materia. Infatti in base all'articolo 11, comma 2
del d.lgs n. 460/1997 i soggetti che intraprendono l'esercizio delle
attivita' previste all'art. 10 devono effettuare una comunicazione
all'Agenzia delle Entrate ai fini dell'iscrizione all'anagrafe delle
Onlus di cui al comma 1 dello stesso articolo.
Tale comunicazione e' condizione necessaria per beneficiare delle
agevolazioni previste dal decreto legislativo, appare quindi
sufficiente, per il raggiungimento degli scopi perseguiti dalla
regione, la mera verifica dell'iscrizione della Onlus alla citata
anagrafe invece che condizionare il riconoscimento dell'agevolazione
in questione alla presentazione di un'ulteriore specifica
comunicazione non prevista dalla normativa statale.
Si ricorda infatti che il successivo articolo 21 del medesimo
d.lgs. n. 460/1997 riconosce ai comuni, alle province, alle regioni
ed alle Province autonome di Trento e Bolzano la possibilita' di
deliberare nei confronti delle Onlus «la riduzione o l'esenzione dal
pagamento dei tributi di loro pertinenza e dai connessi adempimenti»,
ma non consente a detti enti di introdurre specifici obblighi a
carico dei contribuenti che si pongono in aperto contrasto con il
principio generale dell'ordinamento tributario di cui all'articolo 6,
comma 4, della legge 27 luglio 2000, n. 212, in base al quale al
contribuente non possono essere richiesti documenti ed informazioni
gia' in possesso dell'amministrazione finanziaria o di altre
pubbliche amministrazioni. La norma regionale quindi eccede dalle
competenze statutarie e, ponendosi in contrasto con le citate norme
statali, viola la competenza legislativa dello Stato in materia di
sistema tributario, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e)
Cost.
4) L'articolo 18, comma 23, lett. c) della legge regionale, che
sostituisce l'articolo 6 della l.r. n. 6 del 2008 prevede che «i
consorzi di bonifica possono realizzare e gestire gli impianti di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili anche in deroga
al limite dell'autoconsumo». Tale disposizione contrasta con la
normativa nazionale di cui all'art. 2 comma 2 del d.lgs. 16 marzo
1999, n. 79, la quale prevede che l«'Autoproduttore e' la persona
fisica o giuridica che produce energia elettrica e la utilizza in
misura non inferiore al 70% annuo per uso proprio ovvero per uso
delle societa' controllate, della societa' controllante e delle
societa' controllate dalla medesima controllante, nonche' per uso dei
soci delle societa' cooperative di produzione e distribuzione
dell'energia elettrica».
La disposizione regionale in questione, al fine di far fronte ad
esigenze di soddisfazione del bisogno energetico del servizio idrico,
consente infatti al Consorzio di bonifica, una deroga, non consentita
dalla disciplina statale, al limite dell'autoconsumo, strettamente
connesso all'autoproduzione di energia. Per tali motivi, il
legislatore regionale, prevedendo disposizioni in contrasto con la
normativa statale di riferimento, eccede dalla propria competenza
statutaria di cui all' art. 4 dello Statuto di autonomia in materia
di produzione e distribuzione dell'energia elettrica, il quale
prevede che la regione emana norme legislative nella materia predetta
nei limiti dei principi posti dalle leggi dello Stato.
La norma in esame invade, altresi', la competenza esclusiva dello
Stato in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui
all'art. 117, comma 2 lett. s) della Costituzione in quanto, come
ampiamente riconosciuto dalla Corte Costituzionali, la promozione e
lo sviluppo delle fonti energetiche alternative rientra nella materia
predetta.
5) Gli artt. 20 e 21 della legge in esame prevedono
un'interpretazione dell'art. 11, commi 2 e 3 della l.r. n.3/2009 ed
un'interpretazione autentica dell'art. 3 l.r. 3/2009 cosi' come
modificato dall'art. 7, comma 1 della L.r. 1/2011.
Va, innanzitutto, premesso che sia la l.r. 3/2009 che la l.r.
1/2011 sono state oggetto d'impugnativa da parte del Governo in
relazione a norme analoghe alla legge in esame.
In particolare, l'art. 20, primo comma, della legge in esame, nel
procedere all'interpretazione autentica dell'art. 3 della L.r. 3 del
2009 cosi' come modificato dall'art. 7 della l.r. 1 del 2011, prevede
che l'Amministrazione regionale sia autorizzata a finanziare
programmi pluriennali di stabilizzazione dei lavoratori precari delle
amministrazioni locali i quali prevedono l'assunzione a tempo pieno
ed indeterminato dei lavoratori stessi, previo superamento di
specifica selezione concorsuale - funzionale alla verifica della
idoneita' all'espletamento delle mansioni di servizio della qualifica
di inquadramento.
Tali programmi, costituiti da una graduatoria di merito,
prescrivono l'assorbimento degli idonei entro un triennio e sono
attuati dagli enti locali interessati avuto riguardo al personale
precario che, entro la data di entrata in vigore della disposizione
interpretativa abbia maturato almeno trenta mesi di servizio nelle
pubbliche amministrazioni locali, anche non continuativi.
La disposizione in esame, pur a seguito dell'interpretazione
autentica in esame, continua a presentare i medesimi profili di
illegittimita' gia' impugnati nelle precedenti leggi regionali 3/2009
e 1/2011.
In particolare, la previsione di un programma pluriennale di
stabilizzazione dei lavoratori contrasta con l'art. 17 commi 10 e 12
del d.l. 78/2009 convertito con modificazioni dalla l.n. n. 102/2009,
il quale non consente una generica stabilizzazione del personale.
La disposizione statale richiamata dispone infatti che, nel
triennio 2010- 2012, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della
programmazione triennale del fabbisogno nonche' dei vincoli
finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di assunzioni
e di contenimento della spesa di personale, possono bandire concorsi
per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti, non
superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso.
Per tali motivi, il legislatore regionale, prevedendo all'art. 20
disposizioni in contrasto con l'art. 17, commi 10 e 12 del d.l.
n.78/2009, eccede dalla propria competenza statutaria di cui all'art.
3 dello Statuto di autonomia ed invade la competenza esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile di cui all'art. 117, comma 2
lett. 1) della Costituzione e l'art. 117, comma 3, in materia di
coordinamento della finanza pubblica. Inoltre, la disposizione
regionale nel consentire lo stabile inserimento dei lavoratori nei
ruoli delle amministrazioni pubbliche regionali, previo superamento
di una generica procedura selettiva, viola l'art. 97 della
Costituzione, il quale prevede il concorso quale modalita' di
reclutamento del personale. (Cfr. Sent. c.c. n. 235/2010).
L'art. 20, secondo comma, modifica poi, il comma 1-quater della
l.r. 1/2011, e dispone che al personale di cui al comma 1 ter il
quale svolga o abbia svolto il proprio servizio come ultima sede
nell'ente locale proponente il programma, sono attribuiti, in via
prevalente, l'esercizio di funzioni e compiti relativi a materie
delegate o trasferite dalla Regione al sistema delle autonomie
locali.
E' stato eliminato rispetto al precedente comma 1-quater il
riferimento all'art. 14, comma 24 bis del decreto legge 31 maggio
2010, n. 78, ma e' prevista tuttora una deroga ai limiti posti in
materia di spesa e di organici per le assunzioni negli enti locali.
Anche la disposizione regionale in esame, seppur novellata, si
pone in contrasto con l'art. 17, commi 10 e 12, del d.l. n. 78/2009,
convertito con modificazioni dalla legge n. 102/2009.
Inoltre, i commi novellati si pongono in contrasto pure con
l'art. 14, comma 9, del d.l. n. 78/2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122/2010 che fissa, a decorrere dal
gennaio 2011, il limite percentuale di assunzioni, rispetto alle
cessazioni di personale verificatesi nel 2010.
Sul punto e' opportuno segnalare la Sentenza della Corte
costituzionale n. 235/2010, la quale, pronunciandosi sulla
costituzionalita' della legge regionale Sardegna n.3/2009, ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle norme in materia di
finanziamento di programmi pluriennali di stabilizzazione del
personale dei lavoratori precari.
Codesta Ecc.ma Corte in quella occasione ha stabilito che il
finanziamento da parte della Regione di programmi di stabilizzazione
del personale, prescindendo dall'espletamento di concorsi, si pone in
aperto contrasto con l'art. 97 Cost., che impone il concorso quale
modalita' di reclutamento del personale delle pubbliche
amministrazioni e che consente deroghe a tale principio solo qualora
ricorrano esigenze particolari e sia adeguatamente garantita la
professionalita' dei prescelti.
Codesta Ecc.ma Corte, d'altronde, ha gia' avuto modo di affermare
che l'aver prestato «attivita' a tempo determinato alle dipendenze
dell'amministrazione regionale non puo' essere considerato ex se, ed
in mancanza di altre particolari e straordinarie ragioni, un valido
presupposto per una riserva di posti» (Sentenza n. 205 del 2006); e
che «il previo superamento di una qualsiasi «selezione pubblica»,
presso qualsiasi «ente pubblico», e' requisito troppo generico per
autorizzare una successiva stabilizzazione senza concorso, perche' la
norma non garantisce che la previa selezione avesse natura
concorsuale e fosse riferita alla tipologia e al livello delle
funzioni che il personale successivamente stabilizzato e' chiamato a
svolgere» (sentenza n. 293 del 2009).
La disposizione contenuta nell'art. 21 rubricato «superamento del
precariato» prevede che «al fine di promuovere opportunita' di lavoro
stabile in favore dei lavoratori socialmente utili ai sensi del
decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche
della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell'articolo
45, comma 2, della L. 17 maggio 1999, n. 144), ancora impegnati in
attivita' socialmente utili, l'Amministrazione regionale, attraverso
l'Assessorato competente in materia di lavoro, e' autorizzata a
predisporre, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della
presente legge, uno specifico programma nell'ambito del quale siano
previste le misure da adottarsi».
Tale programma tiene conto dell'attuale collocazione territoriale
dei lavoratori interessati, avuto prioritariamente riguardo agli
attuali enti utilizzatori che possono, secondo le vigenti norme,
continuare ad avvalersi delle maestranze stabilizzate senza costi
aggiuntivi a carico del loro bilancio.
Quest'ultima disposizione, nel riservare totalmente i posti da
ricoprire a personale interno, si pone in contrasto con l'articolo
12, comma 4, del d.lgs. n. 468/1997 laddove si prevede che ai
lavoratori socialmente utili, gli enti pubblici possano riservare una
quota del 30% dei posti da ricoprire, mediante procedura selettiva.
Inoltre, codesta Ecc.ma Corte con sentenza n. 274/2003 ha
dichiarato illegittimo l'articolo 3 della l.r. Sardegna n. 11/2002,
nella parte in cui prevedeva l'immissione nei ruoli organici dei
soggetti addetti ai lavori socialmente utili, destinando agli stessi
il 50% dei posti vacanti per i quali si sarebbero dovuti espletare
concorsi non riservati.
Tali disposizioni, ponendosi in contrasto con il principio di
ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della pubblica
amministrazione, violano gli articoli 3 e 97 della Costituzione, in
quanto la regola del pubblico concorso, che come piu' volte ribadito
dalla stessa Corte costituzionale, e' un principio dell'ordinamento
giuridico della Repubblica che esula dalla rigida ripartizione delle
competenze legislative tra Stato e Regione e al quale, anche il
legislatore regionale deve uniformarsi.